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镇江公立医院改革重提产权 “出资人制度”新探

http://news.qm120.com2009-09-08 11:11:03 来源:全民健康网

  江苏省惟一的公立医院改革试点城市镇江,率先抛出一份涉及产权的医改实施意见。具体实施方案本周即将出台。

  “股份制加集团化”、“出资人制度”、“理事会领导下的院长负责制”等构想,已被江苏省卫生厅正面评价。

  9月2日,镇江召开深化医药卫生体制改革工作会议。镇江市市长刘捍东高调发表动员讲话称,把公立医院办好就是最大的公益性,镇江医改“不唯上,不唯书,唯好唯实”。

  股份制加集团化

  尚未破题的公立医院改革是各地新医改方案的重头戏。新医改启动之前,有过一轮产权改革的热潮,但此后市场化的改革方向引发争议。目前,镇江市构想是“股份制加集团化”。

  镇江市委、市府关于深化医药卫生体制改革的七大类20条实施意见中,在“公立医院改革试点”部分明确,积极鼓励社会资本参与公立医院改革,市区非专科类的二级医院采取兼并、托管、股份制等形式进行改革,鼓励三级医院通过双向选择,组建紧密型医疗集团。

  “股份制解决医院活力不够的问题,集团化解决医院布局不顺的问题”,镇江市深化医改联席会议主任、常务副市长陈照煌表示。

  镇江打算实行的股份制,全称应为“政府控股的股份制”,它也是陈照煌早年实践。上世纪90年代,陈在主政江苏南通下辖的通州市期间,就通过引入民营企业对县医院进行股份制改造,其中企业占股45%,医疗骨干占股25%,政府掌握的30%股权则为“金股”,享有否决权。

  两年后,原来排名落后的县医院在六县市中跃居第四,单位病床费用最低,而医疗骨干的年收入达10万以上。

  常务副市长陈照煌在思考的问题是:从所有制上说,公立医院应为“人人所有”,但其实现形式如何?“政府控股的股份制医院,是不是公立医院?”

  今年8月,陈照煌将这一问题抛给了前来调研的江苏省卫生厅厅长郭兴华。后者略加思索后回答:“可以这么认为”。

  在股份制改革的基础上,镇江市提出组建的医疗集团,一开始就指向“紧密型”。五年之前,江苏省就出现了由大型三甲医院牵头、联合挂牌的松散型医疗集团,此次镇江市的要求更进一步,由市区的两家三甲——康复医院和江滨医院各自牵头,自由选择二级医院乃至社区医疗卫生机构,跨区纵向整合,打通一、二、三级医院之间的转诊通道。

  “这种跨区整合,比上海的三级医疗卫生联合体更为先进”,一位参与医改方案设计的镇江市府人士告诉记者,上海提出以区域为基础来进行整合,有可能在客观上强调地域分隔从而弱化竞争,而镇江市的跨区整合方案,则鼓励两大医疗集团之间充分竞争。

  镇江市市长刘捍东是医院产权改革的坚定支持者,他对组建医疗集团的设想更为开放:鼓励辖市区的医院去外地加入医疗集团;鼓励市区三级医院去海外整合医疗资源乃至投资资源;鼓励医院与科研机构、药品体系整合形成医疗集团。

  出资人制度新探

  镇江市把公立医院的改革目标概括为解决两大问题:理顺医院的外部管理体制和内部管理体制,简单清晰是统一的原则。

  根据市委市府的意见,镇江将建立医疗卫生系统出资人制度;由市府委托卫生主管部门履行出资人职责,与医院建立明确规范的产权关系,所有权由出资人行使,经营权由医院法人行使。

  目前,医院出资人制度不外乎两种形式,一是建立医疗卫生系统的国有投资公司,以上海申康为代表(2005年9月,上海成立申康医院管理中心,此后市属医院业务管理都移交至此);另一种就是以无锡“管办分离”为代表的委托制。

  镇江卫生系统的一名管理者称,虽然申康的“医疗国资委”模式颇得卫生部的认同,但业界仍对之存有与卫生行政主管部门“政政不分”的隐忧。而无锡的改革由于未能清晰划分卫生局和医院管理中心的职能,也存在“政事不分”问题。

  此次江苏省深化医改的实施意见明确,“不再另设机构和管理体系”,据此镇江市提出,由市卫生局内设不同处室分别履行全行业监管和出资人办医的职责。具体实现方式是,由医院单独成立的理事会或以集团形式成立的理事会,代表出资人行使医院的重大事项决策权。

  常务副市长陈照煌介绍,医院理事会将由政府相关部门、医院法人、医院职工、社区居民代表及有关专家组成,实行理事会领导下的院长负责制。希望这一模式使出资人职能落到实处。

  为此镇江医院管理体制上将配套改革,取消医疗机构行政级别,在管理层中推行职员制。医院原有领导干部的行政级别和工资标准实行档案管理,院长由医院理事会决定和任命,院长的薪酬与医院综合绩效考核挂钩。

  院长拥有医院的经营和人事管理权限。“下一步我们将继续放权,副院长的人选也可以由院长提名”,刘捍东说。

  公立医院补偿问题

  对于难点——公立医院补偿问题,镇江市的医改实施意见“一笔带过”:逐步取消药品加成,医院由此减少的收入或形成的亏损通过增设药事服务费、调整部分技术服务收费标准和增加政府投入等途径解决;在常务副市长陈照煌讲话里,则表述为“通过调整服务收费和政府补助进行补偿”。

  “如果收取药事服务费,可能带来诸多影响”,上述参与医改方案设计的镇江市府人士说,本周将要出台的公立医院改革实施方案,将鼓励对此作进一步探索。

  “就算医院开的药都不收钱,白送给患者,政府也买得起单”,市长刘捍东算账称:镇江全大市所有医院一年的总收入在15亿元左右,假设平均药占比为50%,药品收入就是7.5亿;而今年光给义务教育阶段的教师补足(与政府公务员的)工资差价,镇江市就拿出了近6亿元。

  但医改的目的不是让政府把医院养起来,镇江市市长刘捍东指出,镇江的目标是建立一个“基本医疗政府保障,增值服务个人买单”的健全高效的医疗卫生服务体系。“比如大病治疗,在医保支付的基础上,再增加一块商业保险,镇江人看大病就不用愁了。”

  “一些改革措施,可能并不完全符合上面的设想”,一位不愿意透露姓名的镇江市政府官员说,但只要镇江做出成绩,相信会得到认可。

  从2009年到2012年,是公立医院改革的试点期。作为江苏省惟一的公立医院改革试点城市,镇江把时间表提前到了2010年。陈照煌说,镇江公立医院改革的具体实施方案本周即将出台。

  镇江正在申请成为公立医院改革的国家级试点城市,目前已通过江苏省政府向卫生部递交了报告。

本文来源:全民健康网 编辑:wuya
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