职业病防治修法难救命 劳动者维权为何这样难？

　　 义联中心的调研发现，57.8%的患者经过30天以上的等待，才能领取到工伤认定书，其中最长者花了整整1461天。此后，51.8%的患者又要经过30天以上的等待，才能得到劳动能力鉴定结论，最长者花费了122天。这三个程序中的每个环节都可能面临异议而又复议或重新鉴定。

　　 此时，若有工伤保险，可由工伤保险基金赔付；若无保险，则还要再向用人单位追偿。如果对用人单位的赔偿标准不满意，又需要劳动仲裁，还可能启动民事一审、二审。若用人单位恶意抵赖，还可能再启动强制执行程序。

　　 根据义联中心的统计，职业病最多可达12项程序，加在一起可以达到1926天。

　　 改变此种诊断难、难的格局，乃是此次修法的主要目的。义联中心曾建议将职业病诊断和工伤认定两个程序加以合并，将劳动关系的仲裁改为一裁终局。但此次的《草案》并未对现有的程序加以简化，仅对职业病诊断的门槛做出了一定的调整，同时引入对鉴定所需资料有异议的救济程序。

　　 一方面，《草案》要求用人单位如实提供劳动者职业史、职业病危害接触史等资料，对不提供职业病诊断、鉴定所需资料的企业，政府部门可给予警告、责令限期改正、处以罚款乃至责令关闭；另一方面，在用人单位不提供工作场所职业病危害因素监测资料的情况下，诊断机构应当结合劳动者的临床表现、辅助检查结果和劳动者的职业史、职业病危害接触史，并参考劳动者的自述等，做出职业病诊断结论。

　　 义联中心主任黄乐平表示，该规定乃是《草案》的最大亮点。如果确实能够实施到位，对于化解职业病诊断难的问题是往前迈出了一步。

　　监管不如赋权

　　 此番修法，除了降低职业病诊断门槛，对职业病防治体系中的其他实体性规定并无改动。在业内专家看来，从纸面上的法律看，现有的职业病防护制度并无硬伤，甚至可以说“十分好”。

　　 现行法律已构建了一套高标准的防护体系，包括前期预防以及劳动过程中的防护与管理两部分，其中对工作场所的职业卫生、劳作中的防护措施、职业病危害项目的申报和监测、劳动者的健康检查等都有详细的规定。“关键是执行不下去。”北京市农民工法律援助工作站执行主任时福茂表示。

　　 根据义联中心的调研，46.1%的职业病工人所在用人单位从未进行过职业健康检查；有71.8%的患病工人所在单位没有设置防护设施，只有52.9%的单位曾接受过政府部门的检查。80%的职业病工人没有接受过单位应为其提供的职业卫生培训，对职业病及相关法律的了解极其匮乏。

　　 现行制度安排，“是按照计划经济体制下企业国有的框架所做出的。”中国人民大学教授孙树菡介绍说，当前非公经济早已是主流，劳动力大量流动，劳资矛盾突出，企业先天追逐利润，自会想尽办法压低人力成本。

　　 卫生部部长在草案说明中称，用人单位不履行职业病预防义务问题，主要是由于法律执行不严格和不到位。一方面，企业违法成本低；另一方面，职业卫生监管严重不足。据卫生部统计，2009年各级职业卫生防治机构列入监控的仅1200多万人，以2亿接触职业病危害因素人群计算，只有6.1%纳入监控。

　　 监管体制不顺，也是职业病防治体系难以落实的原因之一。按现行《职业病防治法》，职业病的防治监督管理工作应由卫生行政部门统一负责，但中央编办的多个文件则将职业卫生监管任务划归安监部门。监管主体的不明确使得劳动者在过程中无所适从。

　　 西南政法大学教授陈步雷介绍，1998年政府机构改革后，职业病防治领域形成“劳动部不管，卫生部独揽”的格局，而近年则演变成“卫生部门推诿、安监部门兼管、劳动行政部门不管”的局面。

　　 此次修法将“理顺业卫生监督管理体制”作为重点，把“由卫生行政部门统一负责”，明确为安全生产监督管理部门、卫生行政部门、人力资源社会保障部门三个部门负责。

　　 在黄乐平看来，这一规定结束了执法与立法的分离，但是并不意味着职业卫生监管体制的问题得到了彻底解决。“如果没有严格的行政问责制度，多一个部门意味着多了一个可以推卸的渠道，最后的结果有可能是争权夺利的事情大家都抢着干，有风险、担责任的事情都躲着走。”

　　 陈步雷建议，“绝对不能再疏忽劳动行政部门的职责。”这次修法一定要明确，工伤职业病防治的主要监管机构就是劳动行政部门，卫生部门就医学、医疗问题予以配合，安监部门就生产安全与职业安全的一体化、系统化等问题予以配合。

　　 为强化监管，《草案》新增对地方政府的问责机制，提出若在其行政区域出现重大职业病危害事故，则要对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过直至开除的处分。

　　 在陈步雷看来，这一条款实际上很难实施，更像是各地对社会的“抚慰”。“这种迷信公权力监管、执法的思路，是缘木求鱼。”真正有效的方法是，确认、指引、保障劳动者的“劳动三权”（团结权、集体谈判权、集体争议权），如果用人单位违反职业安全卫生法规、不最大化地预防和降低工业风险的问题，劳动者通过合法正当的集体行动维护自己的权利。

　　 “劳动者的应该前移。”孙树菡表示，与其在损害发生后集体，劳动者更应该从订立合同之日起，就建立起的意识。而劳动者对用人单位的集体协商和集体行动，都有赖于工会的作用，但当前的工会地位尴尬，难有作为。

　　“公权力无法、无力替代集体行动的机制。对于工伤职业病问题而言，也肯定是‘劳动三权，一抓就灵’。”陈步雷说。