新生的医管局如何“开场”

　　新成立的北京市医管局，将如何对公立医院进行精细化管理？又将如何处理与卫生局的关系？日前，本报就社会关注的热点问题独家采访了北京市卫生局局长兼医管局局长方来英。

　　依据实际情况定模式

　　健康报：有人认为，将医管局放在卫生局之下的部门管理，并没有实现真正意义上的管办分开。针对这种模式，您是怎样认识的？

　　方来英：北京市将医管局放在卫生局之下，是充分考虑了北京地区的实际情况，是落实了大部制下的管办分开，同时也是大卫生观的具体体现。必须明确的是，管办分开的关键是让管的一方更有精力管，办的一方更有精力办。

　　首先，卫生是国家安全的战略性力量，不同于一般的社会服务或者民生服务。因此，政府一定要有一支强大的医疗卫生队伍，在社会出现公共事件时，这支队伍可以为维护社会的稳定与发展发挥作用。

　　其次，医疗卫生和公共卫生不可能截然分开。任何一个个体化的医疗问题，其实都在向群体化的方向发展。社会上有一种说法，认为卫生局应管公共卫生，医管局真正管医疗，而事实上没有医疗卫生的支持，公共卫生的许多工作是找不到支撑点的。例如，高血压，就其本身来讲绝对是个体治疗问题，但是当20%~30%的居民都患有高血压的时候，它就上升为公共卫生问题。还有，当出现重大公共事件或突发事故时，必须整体协调，整合医疗救治、公共卫生等力量协同作战。

　　因此，医管局的职能主要是代表政府办医院——努力实现对北京市政府出资的公立医院进行精细化管理；卫生局则更多要在“管”上下功夫，要研究制定卫生规划，研究宏观卫生战略决策与政策，科学合理分配和整合医疗卫生资源，加强公共卫生工作，完善重大公共卫生事件和突发公共事件的应急机制。

　　健康报：有人对您兼任医管局局长有质疑，您怎么看？

　　方来英：兼任局长，这既是人事安排，也是制度安排。人事安排方面，是因为医管局组建后，有大量的工作要与卫生局协调。从制度安排上看，涉及对医疗管理、卫生事业发展定位的考虑。在现有国情下，需要相对强大的公立医疗体系或者非营利医疗体系支撑社会健康保障，这也是政府的责任。

　　职能划分不是一切两半

　　健康报：基于这种大卫生框架下的管办分开，您认为应怎样履行卫生局与医管局各自的职能？或者说如何避免二者之间的冲突？

　　方来英：我一直将卫生局和医管局的职能形象地比喻为“卫生局上要够天，医管局下要入地。”说得通俗一点，对于医院的管理，医管局和卫生局职能的分割是横切面的，而不是一切两半把谁分走。横着切，卫生局轻装往上走，医管局扎扎实实地往下走。具体来讲，用100分来衡量医疗工作的话，市卫生局的工作职能是研究制定北京市的统一卫生政策，主要负责实现医改目标的60分阶段；市医管局的工作职能则是探索并落实医改工作的实现路径和方法，使公立医院落实统一的卫生政策，在医改工作中起引领、带头作用，满足群众的就医需要，完成医改目标的60分~100分阶段。

　　另外，经常有人问我，二者出现冲突怎么办？我想说的是，为什么一定要有冲突？举个例子，假设卫生局要开医政会，研究的议题是医院的等级评审，如医院应该评为一级、二级还是三级，而医管局要研究的是22家市属大医院分别是进三甲还是进三乙？

　　由此可以看出，决策层和执行层的关注点是不同的。如果二者共同关注一个点，那么肯定会有冲突。

　　冲突的根本原因是没想清楚两个问题：一是卫生局和医管局到底要干什么；二是我们必须研究大部制架构下的管办分开。管办分开是政府公共管理职能（管）与出资人职能（办）的分开，其形式是多种多样的，可以采取机构分离的方式，也可以在机构不分开或不完全分开情况下实现其目标。

　　北京市医管局的成立，是在充分研究首都地区卫生发展形势、结构后作出的决定。改革毕竟是一种尝试，哪一种方式好，应以实际效果来衡量。

　　不给医院增加负担

　　健康报：医管局成立后，医院评价指标如何设计？对于医院院长来讲，会不会因新成立了一个部门而增加管理负担？对于全市其他医院，会有什么影响？

　　方来英：医管局成立之后有3项任务：首先要研究建立何种评估体系来评估医疗机构的水平与效率，俗称绩效考核。二要研究医疗组织体系，比如康复、护理怎么做？临终关怀怎么做？何种组织架构有利于提高22家市属三级医院的运营效率？三要研究目前医院内部的组织结构和运行架构，即院长要管什么。

　　评价医院绩效考核具体包括，一级考核的4个维度包括考评社会反响；资本运营情况（投资、效益）；人才培养、科研水平；服务能力与效率。二级考核分为10个~12个具体考核指标。比如预约挂号投放率、住院天数、平均住院日、床位使用率、资金流转率、抗生素使用等具体指标。同时这些指标将从医院现有的运行管理体系中自动生成，不能凭空编造，我不希望医管局成立后先让医院填一大堆报表，更不希望给医院造成新的管理负担。

　　下一步的举措，除了制定绩效考核评估体系外，还将推出预约挂号——分时段就诊，实行医药分开、总额预付、DRG的评估体系等，改变服务模式。

　　目前，北京市医管局是以资产为联络框架组成的工作部门。以资产划分，只经营22家市属医院，占全市三级医院的1/3。实际上，过去北京市卫生局也并没有管全部的医院，对非市政府出资的其他医疗机构的管理，履行行业管理和属地化管理的职能。北京市医管局借鉴香港医管局的模式，但又不同于香港医管局。香港所有的公立医院资产关系都在港府，而北京地区有中央、部队、高校、企业等所属的三级医院60多家，号称“八路大军”。我们希望通过精细化管理，打造一批具有现代化管理水平和服务能力的医院，引领北京地区其他医疗机构的发展。

　　健康报：医管局人员配备何时到位？是否存在人员招聘难的问题？北京市医管局60个编制是如何定出的？能否符合实际工作需要？

　　方来英：两三个月内有望完成医管局所有人员招聘配置工作。医管局的其他工作人员，来源有几个方面：随着工作调整，卫生局将有一部分干部派到医管局，比如，财务预算处，肯定要从卫生局下放到医管局，包括以前对医院的后勤管理部分，也将放到医管局。此外，通过公开招聘等方式，吸引业内外的优秀人才，建立充满朝气的领导班子和工作团队。

　　这种人事调整或者人员招聘并不难。我有时候开玩笑说，发愁市卫生局这边留不住人，愿意去医管局的人很多。

　　60个编制的来源是，首先根据职能定位设置多少个部门，然后测算维持最基本的运行需要多少人。目前医管局负责的北京市市属22家三级医院有37000多人，固定资产200多亿元。通过精细化管理，无论从缓解看病难、看病贵的责任还是实现公立医院运行效益方面来讲，都意义重大。

　　链接

　　管办分开的各地尝试

　　上海 成立申康医院发展中心

　　2005年，上海市政府开展管办分开试点工作。卫生局只管政策、规划、准入，包括人员、技术、设备的准入，机构设置的审批和整个行业的质量监管，同时，成立上海申康医院发展中心，中心职责是办医，工作内容包括规划、管理、资产监管、绩效考核。

　　申康医院发展中心与市卫生局同属上海一级财政预算单位，原来拨给医院的财政补助不再通过市卫生局，而是改由申康医院发展中心划拨给医院。

　　无锡 成立医院管理中心

　　2005年，江苏省无锡市将卫生局一分为二，成立新的管理机构——无锡市医院管理中心。从行政建制上，医院管理中心与卫生局同级，卫生局是政府部门，是行政机关；医院管理中心是政府机构，是履行行政管理的事业单位。原卫生局机关1/3的人员整建制被划转到医管中心。中心内设公共事务部、医疗发展部等6部一室，下辖9家市属医院、l家卫生学校、1家公司。履行政府办医和国有资产管理的责任。

　　卫生局则实施全社会的行业管理和行业指导，主要负责行业规划、行业法律法规的贯彻以及行业的准入。

　　潍坊 在卫生局内设机构

　　2005年12月，山东省潍坊市探索管办分开不分家的管理模式。主要特征是在卫生行政部门内设立机构承担分开的管、办职能。在市卫生局成立了卫生监督处，作为公立医院的监管机构，同时设立了总会计师管理办公室，代行公立医院“办”的职责。

　　改革后的公立医院取消了行政级别，改为卫生局聘任，每届任期4年。

　　成都 成立医院管理局

　　2010年1月，成都市成立了副省级城市医院管理局，将卫生局有关公立医院管理职能分离出来，并将相应处室划归到医院管理局。区（县）一级也设立医管分局并收归相应的医疗机构。医院管理局和国资委合署办公，实行一套班子两块牌子。医院管理局代表国家履行出资人职责并负责对其进行管理和改革，主要负责组织所属医院实施医疗发展规划，管理公立医院的人、财、物，推进所属医院探索管理体制和运行机制改革。

　　镇江 卫生局不同处室分别履职

　　江苏省镇江市于2009年年底启动改革，由市卫生局内设的不同处室分别履行全行业监管和出资人办医的职责。出资人代表进驻医院（集团）理事会，行使医院的重大事项决策权。内容包括：建立公立医院出资人制度；成立公立医院理事会，理事会成员由卫生、发改、医保、医院员工等组成；理事会决定和任命医院院长、财务总监、药品总监，确定医院绩效管理目标和职工工资总额等。