消除食品安全企业标准备案的困惑

　　董仕林

　　自《食品安全法》正式实施后，该法及其配套法规及规章，均对食品安全企业标准明确作出备案的要求。目前，各地的备案工作已相继展开。企业标准是食品安全体系的一部分，由于备案对卫生监督是全新的工作，执法人员在备案的法律责任认定方面出现了不同的认识。

　　《食品安全法》及其配套法规规章对食品安全企业标准作出备案的规定后，各地的备案工作相继开展。由于食品安全企业标准备案工作对于卫生监督来说是全新的，各地的卫生执法机构尤其是执法人员，对备案工作的法律责任认定存有不同的认识。

　　其一，认为企业对执行企业标准承担完全的责任，到卫生监督部门备案，只是一种告知的形式，备案机关无任何法律责任。

　　其二，认为备案机关负责对企业标准的审查，应承担由此而产生的食品安全责任。

　　执法人员认识上的差异，必将造成不同的管理方式。所以，持第一种观点的执法机构或人员，对备案工作的管理则处于放松的状态，而具有第二种认识的管理方式，几乎全部沿袭了行政许可的管理模式。究竟对备案工作管还是不管以及如何管理，成为当前卫生监督工作的热门话题。

　　备案是为加强行政监督

　　有关“备案”的具体定义至今未见司法解释。《汉语大词典》释义为“向主管机关报告事由存案以备查考”。从这一解释看，备案是一种告知行为。根据2002年1月施行的《法规规章备案条例》中，“为了维护社会主义法制的统一，加强对法规、规章的监督，根据立法法的有关规定，制定本条例”的立法宗旨理解，备案是一种事后行政监督的行为。

　　从《食品安全法》立法原意看，该法的备案是事后的监督行为。因为，一是该法规定“企业标准应当报省级卫生行政部门备案”而不是必须。二是没有明确规定未经备案的企业标准属无效标准。三是无论法的本身还是配套法规，都没有关于企业标准的处罚条款。

　　笔者认为，《食品安全法》有关备案的立法思想，在于食品安全企业标准备案是法定的，它是一种事后行政监督行为。经备案的企业标准是食品安全标准体系的一部分，符合法律法规、规范，其技术指标符合国家有关食品安全规定。该企业按照标准生产的产品，符合国家当前的食品安全政策和规定。

　　正确理解备案的作用

　　企业标准备案与否，是企业的自主行为。这也是说，企业食品安全标准可以不备案，可以作为企业内部技术控制标准使用。但不备案的企业标准，如果在生产经营过程中执行国家标准，不会有什么麻烦。如果生产国家没有标准的食品，就会出现很多问题。如食品品种的界定、合格与否的判定、验收标准、行政执法依据等，都不是生产企业能左右的。所以，企业食品安全标准备案具有现实的意义。

　　首先是法律地位的确立。根据《食品安全法》的规定，企业标准经过备案，成为食品安全标准体系的一部分。该标准是法定的标准，具有相对的约束力，是有关监管部门行政执法的依据之一，也是标准制定企业必须依据的技术规范。

　　其次是合法性得以确认。通过备案的标准，意味着经过国家相关部门的合法性审查并获得认可。由于标准在相关部门备案，实施过程中一旦出现政策变化使标准不符合国家规定时，相关部门将及时告知企业，避免违法行为出现。

　　第三是公正性的认可。备案标准可作为产品质量纠纷的仲裁依据。经备案的企业产品标准具有法律效力，增强了公正性，提高了可信度，用它作为仲裁检验依据，容易获得矛盾方的认同。

　　备案机关应承担审查责任

　　由于我国还没有备案制度的法律法规，有关备案的要件、审查要求、法律关系，特别是对备案机关而言，备案是否会产生相应法律责任，由谁来追究等都没有法律依据。各地存在差异是可以理解的。

　　《食品安全企业标准备案办法》涉及的责任主体是企业和备案的行政机关。虽然办法中规定了企业“承担全部法律责任”，但并不意味着会免除行政机关的行政责任。笔者认为，行政机关应当承担标准合法性审查的责任。

　　卫生部门是食品安全法律法规及规范标准制订、管理的部门，最先、最全面掌握、了解国家有关食品安全的规定，拥有一定的技术支持力量，能够胜任标准合法性审查的任务。合法性审查是备案工作的主要目的，虽然还没有备案制度方面的规定，但因备案而引起的不合法性，行政部门应当被追究行政不作为的责任。

　　相关办法尚需完善

　　《食品安全企业标准备案办法》出台后，已经受到一定的争议。笔者以为，《办法》的“硬伤”在于没有理解备案的立法宗旨，没有理解备案的企业标准是食品安全标准体系的一部分。要完善《办法》的不足，仍需进行补充。

　　一、加强对企业标准研制的控制要求。企业标准的研制是一项科研过程，不是一般性的剪裁和拼凑。国家对企业标准的要求，其形式和研制过程都要符合国家在《企业标准体系》中规定的五项标准。对此，该办法应当有明确的规定。

　　二、加强合法性审查。《办法》中对备案部门的要求仅限于“对材料是否齐全等进行核对”，对如何受理、如何审查、审查后如何处理等，尚无具体的规定。笔者认为，应增加对标准合法性的审查，审查的重点是食品安全性方面的合法性。如某地属于高镍地区，生产的产品镍含量有可能高于其他地区。资料认为，高镍食品有可能对健康不利，有关参考标准中没有镍的限量标准，在其企业标准中是否需要增加镍控制指标？回答是否定的。但如果是高铅地区，可以增加铅控制指标。这些只要在办法中作出明确的规定，实际操作不难把握。

　　三、加强公告。公告备案的企业标准是《食品安全法》第二十六条规定的，虽然没有明确公告企业标准，但企业标准是食品安全体系的一部分，卫生行政部门有义务向社会公布，而且应公告标准文本而不仅仅是公告企业标准号。

　　四、增加告知事项。当有关规定修改或新的规定出台后致使企业标准不合法时，备案部门应当及时告知备案企业对标准进行修改并重新备案。

　　五、明确备案是事后行政监督行为。办法中没有明确备案的目的，各地在备案时可能会出现备案日期和实施日期孰前孰后不一致的情况。笔者认为，增加有关企业标准实施后X日内应当备案的条款就可以解决这个问题。

　　（作者单位：安徽省卫生厅卫生监督所）