餐饮安全监管体制改革如何“脱困”

　　本报记者 王乐民 王 丹

　　“有职能，没队伍！”昨天，在2010年全国食品药品监督管理工作会议分组讨论中，一谈到目前的食品安全监管形势，多个省市的食品药品监督管理局局长对当前的困惑几乎是脱口而出。

　　2009年，随着食品安全监管责任体制的调整，原来属于卫生部门的餐饮环节食品安全监管职能划归食品药品监管部门。目前，各地省一级的体制改革已陆续展开，而市、县级的改革正萌芽欲动。在此次全国食品药品监督管理工作会议上，如何更好地推进餐饮环节食品安全监管，成为与会代表讨论的焦点之一。

　　如何实现平稳过渡

　　“有了号更要有炮 ”

　　目前，食品药品监管部门有了餐饮环节食品安全的监管职能，但食品药品监管部门的能力却没有或者欠缺。对此，有的地方流行着这样一句调侃的话，“不给，不给炮，只给一把冲锋号”。

　　对于在职能交接过渡期内的这种困惑，不少地方采取了“政府授权”的方式，也就是由政府采取授权的方式委托卫生监督部门进行餐饮服务环节食品安全的监管。

　　吉林省食品药品监督管理局副局长臧友维认为，这种局面只能作为一种过渡阶段的权宜之计。在这段时间内，按照法律规定，卫生部门不再是执法主体，而药监部门又没有能力监管，因此很容易出现“卫生没法管，药监无能管，餐馆不服管”的局面。

　　对于职能调整面临的困难，西安市食品药品监督管理局局长白湘霖说，在国家和陕西省省级机构改革完成后，西安市食品药品监督管理局积极组织调研，分析改革后可能会面临的困难和问题，主动向有关部门反映意见和建议。而此后出台的机构改革方案，将该市卫生监督所34名从事食品监管工作的人员正式划转该局食品稽查分局，并按照新的职能履行职责、开展工作，保证了在机构改革中监管队伍不乱、监管力度不减。

　　江西省食品药品监督管理局局长刘理则认为，在尽快完成省一级机构体制改革后，应尽快推动省级以下市、县、区的监管体制改革。相关法律法规政策的出台要谨慎，但不能太慢。

　　如何充实监管力量

　　需要规范性文件作为依据

　　机构改革后，各地食品药品监管部门的人员编制由地方政府自行确定。各地监管部门普遍反映的一个问题是，当前基层的执法力量仍不能满足实际监管的需要。

　　白湘霖说，这次机构改革后，食品药品监管部门增加餐饮服务、保健食品、化妆品监管职能后，西安市食品药品监督管理局增加了8个行政编制，下设食品稽查分局（设50个事业编制）。据初步统计，西安市目前共有餐饮单位4万多家，保健食品生产企业50余家、经营单位1400余家，化妆品生产企业近70家、经营单位3600家。要达到对上述监管对象100%的监管覆盖面，目前的监管力量显然不足。

　　武汉市食品药品监督管理局局长李燕也列举数字说，武汉市现有涉药单位万余家，食品生产经营单位5.26万户、从业人员22.8万人。而武汉食品药品监管系统仅有干部职工265人，负责千万人城市的食品药品安全，监管力量显然与繁重的监管任务不相适应。

　　在讨论中，各地食品药品监督管理局负责人希望，机构体制改革中，监管力量的配置需要有规范性文件作为依据。

　　如何解决职能交叉

　　主动协调才能迈出第一步

　　在监管职能转变期间，工作上存在交叉难以避免。面对这些问题，是绕道而行，还是清除障碍？对此，上海市食品药品监督管理局党委书记王龙兴给出的答案是，“创新思路、主动协调”。

　　王龙兴举例说，如“现制现售”，根据新的职能划分，就存在餐饮环节和流通环节在具体的工作界面上交叉重叠的情形。

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　　上海市食品药品监督管理局在2009年6月1日接过餐饮环节食品安全监管职能后，主动与市政府法制办、市工商局协调沟通，将目前的餐饮服务监管范围界定为：一是餐饮服务经营者，包括饭店、快餐店、小吃店、饮品店、食堂等；二是集体用餐配送企业；三是以主要供应餐饮单位或食堂的餐饮业半成品加工企业，从而厘清了“工作界面”。

　　白湘霖则建议，为了尽可能减少这些交叉带来的消极影响，相关的配套文件和办法应尽快出台。他说，《食品安全法》正式实施已有半年，而《餐饮服务许可管理办法》、《餐饮服务食品安全监督管理办法》、《保健食品监督管理条例》等自去年5月征求意见以来，至今未正式出台，使基层食品药品监管部门在实施餐饮服务、保健食品监管工作中不好操作。

　　如何处理发展经济与监管

　　守门人的作用不能削弱

　　在分组讨论会上，王龙兴说，地方食品药品监督管理部门机构改革归地方政府管理后，不少地方为了促进当地的经济发展，给食品药品监管部门下达招商引资的任务指标，甚至作为招商引资的牵头人。

　　“食品药品监管队伍，是食品药品安全的守门人，这堵安全墙不能倒，也不能削弱。” 王龙兴说，在让监管部门参与招商引资这种导向下，制药企业、药品经营企业等被监管对象成为投资人后，一旦出问题，政府的公信力也会下降。

　　江西省食品药品监督管理局局长刘理说，机构和体制改革后，要强化三个责任，确保两个安全，实现一个作为。三个责任是政府负总责、监管部门各负其责、企业是第一责任人，两个安全是食品安全和药品安全，一个作为是在民生工程、医改中更有作为。

　　代表们说，食品药品监管的“屁股”要坐在群众利益这边，而不是坐在商业利益那边。